引言
全球化的商业格局下，企业的国际化发展已成为不可逆转的趋势。然而，随着企业在全球范围内开展业务，涉及的商业和法律风险也显得日益复杂和重要。特别是在外商投资领域，各国纷纷建立起外商投资审查制度，以保护本国的国家安全和经济利益。在此背景下，了解和应对各国的外商投资审查制度，成为企业出海的关键一环。
本文将聚焦于外商投资审查制度，以欧盟为例，深入探讨其政策框架、运作机制以及对中国投资者的影响。欧盟作为世界上最大的经济体之一，其外商投资审查制度影响着众多企业的海外扩张决策。我们还将分析中国企业在海外投资的过程中遇到外商投资审查案例，这些案例将帮助读者更加深刻地理解外商投资安全审查的现实影响和挑战。
通过深入探讨欧盟及其成员国的外商投资安全审查制度，我们旨在为中国企业提供全面的法律风险分析和防范策略，以在复杂多变的国际投资环境中保障其合法权益。
<center>一、《欧盟外商直接投资审查条例》的颁布与实施</center>
外商投资审查框架在欧盟的建立是一个持续演进的过程。2017年9月13日，欧盟委员会发布了《欢迎外国直接投资同时保护重要利益的通信》（COM(2017)494 final），首次提出了欧盟范围内的外国直接投资审查机制的提案。在该文件中，欧盟委员会承认外国直接投资带来的重要经济和社会效益。同时也强调，当外国投资者（特别是那些由国家拥有或控制的投资者）试图获得对涉及关键技术、基础设施、原材料或敏感信息的欧洲企业的控制权或影响力时，可能出现对安全或公共秩序的风险。
2019年3月19日，欧洲议会和理事会发布了《欧盟外商直接投资审查条例》（欧盟第2019/452号，下称“《条例》”）。该《条例》于2019年4月10日开始生效，并于2020年10月11日起正式施行。《条例》主要目标是为欧盟成员国和欧盟委员会之间提供一个欧盟范围内的合作框架，并建立共同的标准，以识别涉及外国投资者在欧盟收购或控制战略性资产可能威胁安全或公共秩序的风险，确保外国投资与欧盟国家的整体利益相符，维护欧盟成员国国家安全和经济利益。
《条例》适用于可能引发与安全和公共秩序担忧的外国直接投资。虽然《条例》没有对“安全”和“公共秩序”作出明确的定义，但在其第四条中列出了一系列可能被认为与安全和公共秩序相关的敏感领域和考量因素。
投资是否涉及以下领域：
a.关键基础设施，包括能源、交通、水务、卫生、通信、媒体、数据处理或储存、航天航空、国防、选举或金融基础设施，以及与此类基础设施的使用密切相关的土地和房地产；
b.在《欧洲理事会条例第428/2009号》（(EC)NO 428/2009）第二条第一款中定义的关键技术和双重用途物品，包括人工智能、机器人技术、半导体、网络安全、航空航天、国防、能源储存、量子和核技术，以及纳米技术和生物技术；
c.关键投入品的供应，包括能源或原材料，以及食品安全；
d.对敏感信息（如个人数据）的访问，或对该信息进行控制的能力；
e.媒体自由与多元化。
外国投资者是否具有以下特征：
a.外国投资者是否直接或间接受到第三国政府（包括国家机构或武装力量）的控制，包括通过所有权结构或者重要资金支持；
b.外国投资者是否参与影响某个欧盟成员国安全或公共秩序的活动；
c.外国投资者是否存在从事非法或犯罪活动的严重风险。
通过该《条例》，欧盟鼓励其成员国以保护国家安全和公共秩序为指导原则，参考《条例》中所规定的标准，建立或更新各自国内的外商投资审查机制。然而，《条例》未将任何否决权或执行权委托给欧盟委员会，其仅可向进行审查的欧盟成员国提出无约束力的意见。因此，欧盟成员国仍然在外商直接投资的监管方面保持主导地位。
<center>二、欧盟各国对于外商投资审查的态度与立法</center>
2022年9月，欧盟委员会发布的《关于欧盟外商直接投资审查第二份年度报告》（COM(2022)433 final，下称“《报告》”）显示， 2021年，欧盟三分之二的成员国已经制定了外商直接投资审查制度。
<img class="cDownFile" src="https://res.alphalawyer.cn/yjsds/b45413b3332347238898853fc189236a" class="cDownFile">
<img class="cDownFile" src="https://res.alphalawyer.cn/yjsds/6aa531f7c20c41f8830f5da32538762e" class="cDownFile">
欧盟成员国关于外商直接投资的立法现状
根据该《报告》，就接收最多外商直接投资的欧盟国家而言，德国以16.4%的占比居首，其次是西班牙、法国和荷兰，分别占外国投资交易份额的13.8%、10.7%和10.5%。在此，我们为读者概述几个欧盟成员国的外商投资审查制度。
德国
德国外商投资安全审查制度的监管框架由《对外经济法》（Außenwirtschaftsgesetz, AWG）和《对外贸易条例》（Außenwirtschaftsverordnung, AWV）构成。在《欧盟外商直接投资审查条例》颁布以及全球新冠疫情的背景下，德国多次修订相关法律法规，进一步收紧外商收购德国企业的审查。
最新的德国外商投资安全审查制度扩大了审查的适用范围，其中新增了16类强制申报的行业，新增的行业领域基本与《欧盟外商直接投资审查条例》中包含的领域相对应，涉及地球遥感系统、人工智能、自动驾驶或飞行、工业机器人、半导体、网络安全、航空航天、核技术、量子技术、增材制造（3D打印）、信息和通信技术、关键原材料等。
德国的外商投资安全审查主要分为两类，即特定行业审查和泛行业审查。具体的审查方式如下：
<img class="cDownFile" src="https://res.alphalawyer.cn/yjsds/70e9a5ec6e3a4f9f878ec3e78ef100bc" class="cDownFile">
德国负责外商投资安全审查的机关是德国联邦经济和能源部（“Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, BMWK，下称“德国经济部”）。负有强制申报义务的外国投资者必须向德国经济部进行申报。初步审查的期限为两个月，如德国经济部在收到申报后两个月内未启动实质审查程序，则视为批准该交易。如在两个月的时间内启动实质审查程序，德国经济部通常有四个月的时间对交易进行进一步审查。
法国
法国外商投资审查的法律基础为《货币与金融法典》（Code monétaire et financier）。2019年以来，法国颁布多项法令和部长令,以加强外商投资的监管。此外，2022年9月，法国经济、财政和工业数据主权部（ministère de l'Economie, des Finances et de la Souveraineté Industrielle et Numérique）发布《关于法国外商直接投资审查程序的指南》（Lignes directrices relatives au contrôle des investissements étrangers en France），对外商投资审查制度提供了详细的解释和指导。
触发法国外商投资审查的要件主要包括三个方面：外国投资者标准、投资性质和投资领域。
外国投资者：法国《货币与金融法典》将外国投资者定义为：
（1）外国国籍的自然人；
（2）税收居所地在国外的法国国籍自然人；
（3）受外国法律管辖的法律实体；
（4）由以上三类主体单独或共同控制的受法国法律管辖的法律实体。
投资性质：外商投资达到以下门槛即触发外商投资审查机制：
（1）外国投资者取得受法国法律管辖的法律实体的控制权；
（2）外国投资者收购受法国法律管辖的法律实体的全部或部分业务；
（3）非欧盟或者欧洲经济区的外国投资者直接或间接、单独或共同持有受法国法律管辖的法律实体超过25%的表决权（上市公司为10%）。
投资领域：法国的外商投资审查涵盖一系列领域，包括但不限于国防、运输、公共卫生、电子通信和数据处理等。自2019年起，法国扩大了外商投资的审查范围，所涉及的领域包括农产品的生产、加工和销售；涉及政治和一般信息印刷品以及在线新闻服务的编辑、印刷、分发；量子技术；能源储存以及生物技术。
此外，法国于2019年颁布了《第2019-486号法律--关于企业增长和转型》（《PACTE法》），对外国投资者违反外商投资审查的行为作出了明确规定。如果外国投资者未经事先批准进行投资，经济部长有权采取以下措施：1）要求投资者提交外商投资许可申请；2）要求投资者自行恢复投资前的状况；3）要求投资者修改投资行为。此外，经济部长有权对投资者处以以下罚款：1）所涉投资金额的2倍；2）标的公司年营业额（税前）的10%；3）法人500万欧元或自然人100万欧元。
荷兰
荷兰历来以其对外商投资的开放态度而闻名。2023年以前，荷兰仅对电力、天然气、国防和电信等少数行业适用审查机制。然而，随着《欧盟外商直接投资审查条例》的颁布以及地缘政治因素的影响，2023年6月1日，荷兰《投资、兼并与收购安全审查法案》（Wet Veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames，下称“《Vifo法案》”）正式生效。
《Vifo法案》的审查体系适用于所有类型的投资者，不论其来自欧盟、非欧盟还是荷兰本土。严格来说，《Vifo法案》建立的是一套国家安全审查制度，而不仅仅是一个外商投资审查制度。该法案具有追溯力，适用于2020年9月8日之后交割的所有符合条件的投资。自2023年6月1日起8个月内，荷兰经济事务与气候部部长有权对有关交易进行追溯审查。
与大多数其他欧盟成员国的审查制度相比，《Vifo法案》更具有针对性，其仅基于与维护民主秩序、国家利益和社会稳定相关的国家安全考虑。具体来说，该法案适用于以下类型的投资：（1）商业园区的运营商或管理者；（2）关键技术或基础设施（核能、热传输、航空运输等）的供应商；（3）在敏感技术领域（军用物资、量子技术、半导体技术等）开展业务的企业。
总体来说，随着《欧盟外商直接投资审查条例》的实施，欧盟成员国的外商投资审查制度整体呈现出趋紧的趋势。近年来有不少中国企业赴欧投资的相关案例值得参考，这些案例也在一定程度上影响了欧盟成员国审查制度的调整。
<center>三、中国企业赴欧投资安全审查相关案例</center>
1.德国政府批准中远海运港口收购汉堡港Container Terminal Tollerort码头24.99%股权
2021年9月，中远海运港口与德国汉堡港码头运营商Hamburger Hafen und Logistik AG达成一项协议，计划以6500万欧元收购其全资子公司HHLA Container Terminal Tollerort GmbH 35%的股权。德国政府根据欧盟《外商直接投资审查条例》的规定向欧盟委员会通报了此交易。随后，欧盟委员会提出了关于此次收购的意见，认为该交易涉及海运基础设施，可能影响地区安全，因此需要对中国国有企业的投资以及汉堡港的战略重要性进行密切关注。2022年10月，德国政府有条件地批准该交易，中远海运将收购的股权由35%降至24.99%。2023年5月，德国政府最终确认批准中远海运港口收购汉堡港CTT码头24.99%股权。
2.德国政府禁止北京赛微电子股份有限公司收购汽车芯片制造产线
2021年12月14日，北京赛微电子股份有限公司（下称“赛微电子”）位于瑞典的全资子公司Silex Microsystems AB与德国Elmos Semiconductor SE签署《股权收购协议》，Silex Microsystems AB拟以8450万欧元收购德国Elmos位于德国北莱茵威斯特法伦州多特蒙德市的汽车芯片制造产线相关资产。Silex Microsystems AB于2022年1月向德国联邦经济和能源部提交了本次收购交易的外商直接投资申请。2022年11月10日，赛微电子发布公告称，赛微电子收到德国联邦经济和能源部禁止其瑞典的全资子公司收购德国汽车芯片制造线相关资产的正式决定文件。
3.荷兰政府将对半导体制造商安世半导体对荷兰Nowi公司的收购进行追溯审查
荷兰Nowi公司成立于2016年，主要产品为能量采集电源管理芯片，该芯片可以对从环境收集到的微弱能量进行有效管理，为物联网传感器、电子标签、智能手环等场景提供能量支持。2022年，闻泰科技旗下安世半导体发布新闻稿称，其已于11日完成对荷兰Nowi公司的收购。然而，近日荷兰经济事务大臣Micky Adriaansens表示，荷兰政府计划对这笔交易进行审查。此举的依据是2023年6月1日生效的《投资、兼并与收购安全审查法案》。这一法案具有追溯力，适用于2020年9月8日之后交割的所有符合条件的投资。因此，荷兰政府有权对中国半导体制造商安世半导体对荷兰Nowi公司的收购进行审查。
<center>四、对中国投资者赴欧的实务建议</center>
中国投资者计划前往欧洲投资时，面临着频繁的政策修改和地缘政治不确定性等多重挑战。我们在此提出几点实务建议，以期帮助读者更好地应对外商投资安全审查制度及相关的法律风险。
首先，在企业赴欧投资的前期调研阶段，应充分了解目标国家关于外商投资安全审查的法规政策，并及时调整投资策略。其次，随着欧盟国家对外商投资审查政策的收紧，相关审查的时间可能会延长，不确定性也随之上升。因此，企业在项目计划中应预留足够的时间来应对审查程序。最后，作为交易方，企业应根据实际情况对交易的条款作出妥善安排，以应对潜在的的审查结果和附加条件。

企业出海法律风险解析与防范系列（二）： 外商投资安全审查制度—-以欧盟为例

企业出海法律风险解析与防范系列（二）：外商投资安全审查制度—-以欧盟为例